Sudah lama dianggap sebagai pembiayaan pembangunan, Pertukaran Utang untuk Perlindungan Alam atau Debt-for-Nature-swaps (DNS) kembali memasuki mekanisme arus utama selama pandemi Covid-19 karena adanya pembatasan sosial yang menghancurkan aktivitas ekonomi dan memaksa negara-negara untuk mengambil utang baru, sementara pada saat yang sama terdapat pengurangan pendapatan untuk membayarnya kembali.
Konsep pertukaran utang dengan alam pertama kali diperkenalkan pada tahun 1984 oleh Thomas Lovejoy, wakil presiden World Wildlife Fund. Secara umum, instrumen semacam itu memungkinkan negara-negara untuk menukar utang mereka yang ada dengan utang baru dengan suku bunga yang lebih rendah dan/atau jatuh tempo yang lebih lama, dengan sebagian dari selisih hasil tersebut konon dialokasikan untuk proyek-proyek keanekaragaman hayati.
Biasanya, organisasi pihak ketiga (entitas swasta dalam banyak kasus) membeli utang negara internasional dengan harga pasar yang berlaku, yang biasanya di diskon karena sentimen pasar yang negatif, atas nama pemerintah yang menjadi sasaran. Dana yang digunakan untuk membeli utang yang ada akan dikumpulkan melalui penerbitan baru. Sebagai gantinya, negara debitur berkomitmen untuk menginvestasikan sebagian dari tabungan yang diperoleh dari pembayaran utang awalnya ke dalam proyek-proyek keanekaragaman hayati – seperti perlindungan hutan dan laut.
Sejak awal, DNS telah diterapkan di lebih dari 30 negara, dan dari tahun 1987 hingga 2015, total nilai utang yang direstrukturisasi berdasarkan perjanjian tersebut adalah $2,6 miliar, yang $1,2 miliar di antaranya digunakan untuk mendanai proyek-proyek pembangunan atau yang terkait dengan alam.
The Nature Conservancy, sebuah lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang berbasis di AS yang telah terlibat dalam banyak pertukaran utang baru-baru ini, telah membuat perhitungannya sendiri bahwa sepertiga dari utang negara berkembang senilai $2,2 triliun secara global, atau sebanyak $800 miliar utang bermasalah, berpotensi “siap” untuk ditukar.
Para pendukung DNS ini menyatakan bahwa instrumen ini merupakan peluang bagi investor internasional dan pegiat perubahan iklim serta keanekaragaman hayati untuk bersatu dalam kepentingan bersama, menawarkan sumber pendanaan non publik untuk mengatasi krisis iklim dan alam.
Selain itu, mereka mengklaim bahwa pertukaran semacam itu dapat membantu negara-negara berkembang yang sedang mengalami kesulitan utang, suatu situasi yang semakin mendesak. Utang publik global, baik domestik maupun eksternal, mencapai $92 triliun pada tahun 2022, dengan hampir sepertiga negara berpendapatan rendah dan menengah berisiko tinggi mengalami tekanan utang.’
Setengah dari umat manusia tinggal di negara-negara yang menghabiskan lebih banyak biaya untuk membayar utang daripada untuk pendidikan atau kesehatan, apalagi untuk perlindungan keanekaragaman hayati.
Namun, meskipun DNS disebut-sebut sebagai solusi baru atau terbarukan yang menarik untuk krisis utang dan keanekaragaman hayati di negara-negara berkembang, ada lebih dari sekadar yang terlihat:
1) Masalah mendasar utang yang tidak berkelanjutan tidak ditangani – bukti menunjukkan bahwa dampak keseluruhan terhadap keberlanjutan utang negara terbatas. Dapat juga dikatakan bahwa memandang tekanan utang sebagai “peluang” untuk konservasi adalah tidak etis.
2) Pertukaran utang dengan alam dapat mengalihkan perhatian para pembuat kebijakan dari solusi yang berarti untuk krisis keanekaragaman hayati. Meningkatnya fokus pada pertukaran utang semacam itu mengalihkan perhatian pemerintah negara maju dari kebutuhan untuk memenuhi kewajiban bantuan pembangunan resmi (ODA) dan pembiayaan keanekaragaman hayati, serta meningkatkan pembiayaan hibah yang lebih besar untuk negara-negara berkembang.
3) Proses konsultasi yang transparan di parlemen nasional dan di antara kelompok masyarakat sipil lokal biasanya kurang dalam proses pengambilan keputusan tentang pertukaran utang dengan alam.
4) Pertukaran utang dengan alam membebaskan sumber daya untuk pemerintah berpenghasilan rendah berdasarkan ketentuan yang ditetapkan oleh kreditor sektor swasta, yang memperkuat sistem pembangunan ekonomi yang difinansialisasikan. Terlebih lagi, pertukaran utang memerlukan “blended financed” – penggunaan dana bantuan yang strategis untuk mengurangi risiko investasi sektor swasta di negara-negara berkembang. Hal ini memunculkan pertanyaan: kepentingan siapa sebenarnya yang dilayani oleh pertukaran utang ini?
Siapa yang memanfaatkan pertukaran utang dengan alam?
Banyak negara dengan utang terbesar di dunia juga merupakan negara yang kaya akan keanekaragaman hayati. Hingga saat ini, sebagian besar negara yang telah berpartisipasi dalam DNS ini adalah negara berpendapatan rendah dengan kebutuhan pembiayaan keanekaragaman hayati yang besar, dan biasanya sedang menjalani restrukturisasi utang. Oleh karena itu, negara-negara yang menghadapi situasi gagal bayar potensial tersebut dibujuk untuk menukar aset alam berdaulat mereka dengan imbalan sejumlah keringanan utang.
Pada bulan Mei 2023, Ekuador melakukan DNS terbesar dari jenisnya, dengan membiayai kembali utang komersial senilai $1,6 miliar (dengan dukungan dari Credit Suisse) dengan harga diskon sebagai ganti aliran pendapatan untuk proyek konservasi. Sebagai bagian dari kesepakatan tersebut, sebuah badan usaha khusus (SPV) pemerintah Ekuador menjual obligasi konservasi laut baru yang dirancang untuk menyalurkan $12 juta per tahun untuk konservasi Kepulauan Galapagos.’
Pada bulan Agustus 2023, Gabon menandatangani kesepakatan senilai $500 juta yang menurunkan suku bunga utangnya dan memberinya jadwal pembayaran yang lebih panjang.
Pembiayaan yang lebih murah dijamin dengan jaminan publik, contoh nyata dari pembiayaan campuran, yang dibuat oleh International Development Finance Corporation (DFC), lembaga keuangan pembangunan pemerintah AS yang menyediakan pinjaman dan layanan keuangan lainnya kepada negara-negara berkembang. Sebagai gantinya, negara Afrika itu berjanji untuk menghabiskan setidaknya $125 juta untuk memperluas cagar laut dan memperkuat peraturan penangkapan ikan, yang konon akan membantu melindungi lumba-lumba bungkuk yang terancam punah.
Ukuran pasar
Menurut Bloomberg, pasar untuk DNS adalah sekitar $800 miliar. Sebagai konteks, jumlah yang dibahas adalah sebagian kecil dari $125 triliun yang menurut perkiraan Perserikatan Bangsa-Bangsa harus dibelanjakan secara global untuk mencapai emisi nol bersih pada tahun 2050 dan menghindari konsekuensi terburuk dari perubahan iklim.
Bagaimanapun, jumlah potensial yang terlibat mulai mendorong persaingan antarbank, karena permintaan untuk investasi hijau meningkat. Goldman Sachs, HSBC, Citigroup, BNP Paribas, Standard Chartered, dan Barclays semuanya telah mengisyaratkan bahwa mereka sedang menjajaki transaksi serupa. Rekanan keuangan dapat mengenakan biaya tinggi untuk memfasilitasi DNS (lihat selengkapnya di bawah).
Siapa saja aktor negara maju yang terlibat?
Hanya beberapa tahun yang lalu, Credit Suisse adalah satu-satunya bank komersial yang mengatur DNS, mendatangkan investor swasta untuk membantu pembiayaan kembali negara yang terkait dengan komitmen konservasi alam. Tahun lalu, Bank of America menjadi pemberi pinjaman global kedua yang bergabung dengan pasar tersebut saat menyelesaikan kesepakatan untuk Gabon.
Seperti disebutkan di atas, DNS merupakan bentuk pembiayaan campuran, dimana investor swasta dibujuk untuk melakukan investasi berisiko dengan jaminan dan alat pengurangan risiko lainnya yang disediakan oleh lembaga keuangan pembangunan seperti DFC, yang telah menyediakan sejumlah mekanisme asuransi bagi negara-negara yang melakukan pertukaran tersebut. Di tempat lain, The Nature Conservancy sering terlibat dalam memfasilitasi DNS.
Kritik terhadap pertukaran utang dengan alam
Pertukaran utang dengan alam telah dikritik dari berbagai sudut:
- Dampak lingkungan yang dipertanyakan
• Dampak lingkungan secara keseluruhan dari pengaturan ini telah dipertanyakan karena pemerintah diberi waktu bertahun-tahun untuk menunjukkan kemajuan konservasi dan sering kali tidak diharuskan untuk memberlakukan batasan ketat pada aktivitas manusia di wilayah hukum mereka sebagai bagian dari pertukaran utang dengan alam.
• Dalam sebuah catatan yang diedarkan kepada klien pada Januari lalu, Barclays Bank mempertanyakan kredibilitas hijau dari pertukaran utang dengan alam – yang sering dijual sebagai investasi ESG (lingkungan, sosial, dan tata kelola) – karena hanya sebagian kecil dari ukuran transaksi yang berakhir dengan konservasi. Pelabelan obligasi yang diterbitkan (untuk membeli kembali utang lama) sebagai “berkelanjutan” atau “hijau” dengan demikian memunculkan asosiasi besar dengan greenwashing.
• Di Belize misalnya, hanya $84 juta dari $553 juta yang benar-benar digunakan untuk konservasi laut, diatas $86 juta dialokasikan untuk perantara dan penyedia layanan seperti reasuransi, penasihat, dan penyedia kredit (yang semuanya mempekerjakan sejumlah besar agen yang membebankan biaya konsultasi yang tinggi kepada pemerintah).
2. Dampak terbatas (atau bahkan negatif) pada utang
• Sejarah pertukaran utang menunjukkan bahwa dampak keseluruhan pada tingkat utang agak terbatas. Essers et al. (2021) berpendapat bahwa “secara tradisional, pertukaran telah menjadi operasi sepotong-sepotong dengan dampak yang dapat diabaikan pada beban utang secara keseluruhan (melibatkan jutaan daripada miliaran dolar AS)”.
Selama tiga dekade terakhir, pertukaran utang telah menghasilkan sekitar $8,4 miliar utang yang dicairkan, yang hanya 0,11% dari total pembayaran utang oleh negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah selama periode yang sama. Dengan demikian, pertukaran utang tidak dapat dilihat sebagai cara untuk memulihkan keberlanjutan utang.
• Di tingkat regional, utang luar negeri Afrika Sub-Sahara berjumlah $702,4 miliar pada tahun 2020; menurut laporan Bank Pembangunan Afrika yang diterbitkan pada bulan Oktober 2022, utang yang dicairkan melalui pertukaran utang berjumlah kurang dari $320 juta di seluruh benua.
• Pertukaran utang membawa risiko dampak negatif pada kelayakan kredit suatu negara. Ruang fiskal yang diperoleh melalui pertukaran menjadi lebih besar ketika diskonto/pengurangan suku bunga lebih tinggi; pada saat yang sama, risiko persepsi kelayakan kredit negatif meningkat. Hal ini berpotensi memiliki konsekuensi negatif pada akses negara tersebut ke keuangan publik dan swasta di masa mendatang.
3. Pengalihan perhatian dari kebutuhan nyata untuk mengatasi krisis utang dan menyediakan sumber daya keuangan
• Pertukaran utang dengan alam tidak boleh menggantikan restrukturisasi utang yang komprehensif (bila diperlukan), termasuk pembatalan utang. Kelompok negara berkembang G77 baru-baru ini menyatakan bahwa, meskipun pertukaran utang dengan alam dapat membantu mengatasi kesenjangan pembiayaan Tujuan Pembangunan Berkelanjutan, “pertukaran utang tidak dapat menggantikan penanganan utang yang lebih luas dalam situasi utang yang tidak berkelanjutan”.
• Meningkatnya fokus pada pertukaran utang dengan alam dapat memberikan kesan bahwa kesenjangan pembiayaan keanekaragaman hayati sedang disesuaikan melalui mekanisme ini, sehingga mengalihkan perhatian dari kebutuhan untuk memenuhi komitmen ODA dan pembiayaan keanekaragaman hayati yang ada, dan untuk meningkatkan hibah tanpa syarat dan pembiayaan yang sangat lunak bagi semua negara di belahan bumi selatan.
4. Proses yang rumit dan memberatkan
• Pertukaran utang dengan alam merupakan instrumen yang rumit, memakan waktu, dan memberatkan untuk diimplementasikan. Dalam kasus Seychelles, misalnya, butuh waktu lima tahun untuk menutup kesepakatan. Kompleksitas proses tersebut juga menyebabkan tingginya biaya transaksi, khususnya terkait dengan jumlah utang yang terlibat. Keseimbangannya tidak seimbang, dengan jumlah jaminan yang diperlukan sangat tinggi jika dibandingkan dengan ruang fiskal yang diciptakan di satu sisi dan jumlah yang digunakan untuk proyek-proyek berkelanjutan di sisi lain.
5. Persyaratan
• Pertukaran utang tidak akan terjadi jika negara debitur tidak setuju untuk menginvestasikan sumber daya yang dibebaskan di area atau proyek yang akan disetujui oleh kreditor. Hal ini menimbulkan risiko bahwa hal tersebut akan digunakan oleh kreditor untuk memaksakan kepentingan dan prioritas mereka sendiri di atas kepentingan dan prioritas negara peminjam.
6. Kurangnya partisipasi dan tata kelola yang tidak transparan
• Meskipun pertukaran utang terkadang melibatkan partisipasi warga negara, masyarakat sipil, atau entitas lokal lainnya, hal ini jarang terjadi. Sering kali hanya ada sedikit atau tidak ada informasi publik tentang peran pasti LSM konservasi besar dalam pengaturan tukar utang. Selain itu, konsultasi dan partisipasi parlemen nasional biasanya tidak ada pada tahap awal proses ini.
• Terkait dengan hal di atas, pengelolaan proyek DNS (atau kawasan lindung) sering kali diawasi oleh sekelompok penasihat dan organisasi asing, sehingga hanya menyisakan sedikit agensi bagi negara yang bersangkutan.
Beberapa refleksi
Bagi negara-negara yang tidak memiliki akses ke hibah atau pembiayaan konsesional, pertukaran utang untuk alam dapat berperan dalam memobilisasi sumber daya tambahan untuk proyek-proyek keanekaragaman hayati atau iklim. Namun, dengan biaya transaksi yang tinggi, struktur tata kelola yang kompleks, dan penggunaan persyaratan, pertukaran utang merupakan bentuk dukungan fiskal yang kurang efisien dibandingkan hibah atau pembiayaan konsesional.
Pada poin ini, perlu diingat bahwa negara-negara maju belum memenuhi janji mereka pada tahun 2009 untuk memobilisasi $100 miliar per tahun guna memenuhi kebutuhan iklim negara-negara berkembang. Sebagai konteks, rata-rata $892 miliar per tahun diinvestasikan dalam bahan bakar fosil selama 2019–2020, sementara subsidi bahan bakar fosil global berjumlah $450 miliar selama periode yang sama. Demikian pula, ada kekhawatiran bahwa target sumber daya keuangan bagi negara-negara berkembang untuk pelaksanaan Kunming-Montreal Global Biodiversity Framework tidak akan terpenuhi.
Pada akhirnya, pertukaran utang dengan alam merupakan bagian dari pendekatan ideologis untuk mendanai aksi lingkungan yang mengasumsikan bahwa sumber daya publik hampir habis, dan bahwa dana publik yang tersisa harus digunakan untuk meningkatkan keterlibatan swasta guna mencapai prioritas publik.
Sebaliknya, kita harus fokus pada, antara lain, mengatasi kesulitan utang negara di negara-negara berkembang secara adil. Yang sama pentingnya adalah penciptaan konvensi pajak internasional yang mampu mendistribusikan kembali kekayaan secara adil (dari negara-negara kaya ke negara-negara miskin) untuk mendukung investasi di alam dan tujuan iklim. Reformasi ini penting untuk mengatasi kelangkaan keuangan publik di belahan bumi selatan, tempat tingkat keanekaragaman hayati komparatif tetap paling tinggi.
Dalam hal ini, negara-negara di belahan bumi utara harus mengakui tanggung jawab historis mereka dalam melestarikan model ekonomi yang membuat negara-negara berpenghasilan rendah terikat pada ketergantungan utang. Sistem ekonomi dan politik saat ini dibangun di atas ketimpangan, ekstraksi, dan hilangnya keanekaragaman hayati. Selain itu, otonomi kebijakan di negara-negara berkembang tunduk pada kondisi keuangan yang dipaksakan kepada mereka oleh pemodal di negara-negara kaya. Waktunya sudah tepat untuk mengubah orientasi praktik keuangan guna mencegah krisis ekologi.
Sederhananya, pertukaran utang dengan alam bukanlah obat mujarab.
Artikel Terjemahan
Sumber: Laporan TWN Juni 2024